Cours emploi développement. 2. Diagnostic. 22. informations disponibles

Université Pierre Mendès France de Grenoble
Cours emploi et développement
André Rosanvallon

Partie 2 : le diagnostic sur l’emploi

22. Les informations disponibles sur l’emploi

 Introduction

Parmi les observateurs et les praticiens dans les domaines de l’emploi dans les pays en développement, et en Afrique en particulier, un consensus se dégage pour reconnaître les très grandes carences et insuffisances des systèmes d’information sur l’emploi disponibles. Sans remettre en cause un tel diagnostic, il faut bien reconnaître dans le même temps, que de nombreuses données existent pour rendre compte de ces problèmes qui sont souvent ignorées et/ou inexploitées et dans tous les cas sous valorisées, qui reposent sur une diversité d’enquêtes et de modalités d’investigation multiples.
Ces dernières années on a assisté à un double mouvement.
– D’une part, la mise en oeuvre des programmes d’ajustement structurel s’est accompagnée d’une détérioration des systèmes d’informations disponibles. Les différentes restrictions budgétaires ont eu pour effet de rendre sinistrés la majorité des systèmes d’informations existants qui s’étaient constitués progressivement au cours des années précédentes.
– D’autre part, depuis les premières années de la décennie 90, un certain nombre d’initiatives ont été prises pour contrecarrer ces tendances régressives qui se sont traduites en particulier par le lancement d’observatoires de l’emploi et des qualifications dans plusieurs pays africains.
L’évaluation des premiers résultats de ces dispositifs d’observation témoigne des difficultés rencontrées dans la reconstruction des systèmes d’informations sur l’emploi compte tenu de la complexité croissante des problèmes dont ils doivent rendre compte et des compétences disponibles en la matière. Pourtant il s’agit là d’une tâche prioritaire et préalable à tout effort d’élaboration d’un diagnostic pertinent et de conception de nouvelles stratégies d’emploi.

1. Les sources d’informations disponibles

Dans les pays industrialisés on dispose d’un ensemble diversifié de données dans les domaines de l’emploi et de la formation. Les sources sont multiples qui collectent et diffusent des données souvent très détaillées au plan national et de plus en plus au niveau régional. Eu égard à la multiplicité de ces sources, la question qui se pose alors est celle de leur cohérence. La situation est tout autre dans les pays en développement qui souffrent d’un grave déficit d’informations pertinentes, ce qui renvoie à l’importance des problèmes de collecte.
Quatre sources sont principales que l’on retrouve dans la quasi-totalité des pays : les recensements, les enquêtes à partir des unités productives, les enquêtes ménages, et un ensemble hétérogène d’autres sources.
Les recensements
Ils sont de plusieurs types. Certains sont généraux comme les recensements de population. D’autres sont plus spécialisés du type des recensements industriels, ou des recensements agricoles (à partir des exploitations). Dans tous les cas, il s’agit d’une opération qui consiste à dénombrer en même temps et à date régulière les unités élémentaires d’une population donnée.
Le recensement général de population est la forme la plus ancienne de collecte des informations sur l’emploi de la population résidente. En principe, c’est une source fiable dans la mesure où le dénombrement est systématique. On ne doit pas oublier cependant qu’au cours des décennies précédentes, un certain nombre de recensements ont été entachés d’irrégularités quant à la mesure de l’importance relative de certaines ethnies ou religions ou quand le recensement servait de base de référence à un référendum. Depuis des progrès très sensibles ont été réalisés grâce en particulier aux appuis techniques apportés par le FNUAP (Fonds des Nations Unies pour la Population). La fonction principale d’un recensement de la population est le dénombrement des modes de logement. Les données sur l’emploi sont plus accessoires, plus globales, et limitées aux déclarations des personnes recensées, ce qui peut être à l’origine d’une sous estimation de la population totale et occupée recensée.
Les données du recensement sont par contre essentielles, s’agissant de la mesure de l’ampleur et des caractéristiques de la population en fonction de l’âge, du sexe, de la nationalité, des niveaux d’instruction, des catégories socioprofessionnelles des individus d’un même ménage.Outre cette diversité d’informations sur les caractéristiques de la population, les recensements démographiques présentent un double avantage. D’abord, du fait de leur exhaustivité, ils servent de base de référence pour le choix des échantillons des enquêtes ménage post-censitaires et pour la détermination des coefficients d’extrapolation à appliquer aux données des échantillons. D’autre part, reproduits à dates régulières, ils rendent compte des évolutions dans le temps et fournissent les indicateurs nécessaires aux projections démographiques. A l’inverse, s’agissant d’une investigation particulièrement coûteuse, elle ne peut être reproduite à date rapprochée. De fait avec les PAS, leur reproduction s’est de plus en plus espacée au moment même où les mutations en matière d’emploi étaient nombreuses, rapides et profondes.
Les enquêtes à partir des unités productives
On saisit et on interroge les individus au lieu de leur activité qu’il s’agisse d’une entreprise industrielle ou commerciale dans la population non agricole ou d’une exploitation pour la population agricole.
a) Les enquêtes en entreprise
Selon les pays et la nature des informations recherchées, ces enquêtes sont multiformes. Deux modalités sont principales. Certaines sont des enquêtes « lourdes » , plus ou moins ciblées selon la problématique retenue, à partir d’un questionnaire plus ou moins détaillé et d’un recours à des enquêteurs spécialisés (de l’institut de la statistique ou des ministères techniques). D’autres sont plus « légères », souvent par voie postale, à dates régulières ( mensuelles, trimestrielles ou annuelles) à partir de questionnaires généralement simples et qui s’apparentent davantage à des enquêtes de suivi. Jusqu’à la fin de la décennie 80, dans de nombreux pays, ces déclarations étaient légalement obligatoires, mais sans grands résultats. Outre ces différenciations d’ordre méthodologique, on distingue d’une part les enquêtes auprès des entreprises du secteur moderne et d’autre part celles auprès des entreprises du secteur informel dans la mesure où ces dernières nécessitent des modalités d’investigation et de collecte spécifiques.
Source importante d’informations, ces enquêtes présentent de nombreuses insuffisances (Cf. ci-après). Leur amélioration implique que l’on accorde un soin tout particulier sur quatre points principaux : i) la sensibilisation et l’information des acteurs (entreprises et organisations professionnelles d’employeurs) sous la forme de la participation à un comité de pilotage, ii) la formation des enquêteurs, iii) le contrôle et le suivi du travail d’enquête sur le terrain, iv) la restitution (analyse et diffusion) des données aux entreprises enquêtées.
Principales informations disponibles à partir des enquêtes en entreprise
– le volume des emplois déclarés,
– les structures d’emplois selon :
            – les caractéristiques de la main-d’oeuvre (sexe, nationalité),
            – la nature des emplois (permanents, occasionnels, saisonniers),
            – les niveaux de qualification (ou plutôt de classification par CSP),
            – les fonctions occupées,
– les flux et les mouvements de main d’oeuvre au cours de la période,
– les modes de gestion de la main d’oeuvre (recrutement, promotion, formation).
Elles sont particulièrement importantes dans les pays en développement compte tenu du poids de la population agricole. Par rapport aux préoccupations dans le domaine de l’emploi, ces enquêtes sont généralement accessoires. En effet le plus souvent, elles sont plutôt centrées sur la mesure des productions. Elles constituent cependant une source d’information potentielle sur la population active agricole et donc sur l’emploi dans l’agriculture dans la mesure où on admet l’hypothèse selon laquelle il n’y a pas de chômage ouvert dans ce secteur. Elles sont de différents types. Certaines sont générales et couvrent l’ensemble des exploitations, d’autres sont spécifiques à un type particulier d’exploitations (ex : les exploitations vivrières). Le plus souvent, il s’agit d’enquêtes par sondage avec des passages répétés.
Les principales informations ainsi disponibles concernent :
– les caractéristiques de la population active agricole selon le sexe, l’âge, les zones, le statut de la main d’oeuvre (exploitant, salarié, aides familiaux…),
– les conditions et les niveaux des activités des différents actifs des ménages ainsi que la nature et les formes de la pluri-activité,
– les principales caractéristiques des exploitations selon leur taille, leur niveau technique (mécanisation, consommation d’intrants, irrigation…), les principales spéculations et les faire-valoir.
Ces enquêtes sont par ailleurs particulièrement utiles comme source d’informations sur le sous emploi. S’agissant d’enquêtes à passages répétés, elles permettent de suivre les variations saisonnières d’activités, et de comparer les situations d’emploi et de sous emploi pendant les périodes d’extrêmes d’activités. Par ailleurs, le croisement des variables de la population active (nombre d’actifs par ménage) et celles relatives aux exploitations (en particulier sur la superficie des exploitations) suggère les raisons à l’origine du sous emploi.
A travers ces enquêtes, on saisit la population active au lieu de résidence des individus et non aux lieux où s’exercent les activités comme précédemment. Mais qu’entend-on par ménage ? Selon les approches plusieurs définitions coexistent. Dans certains cas, on considère l’ensemble des membres du ménage présents le jour de l’enquête alors que dans d’autres, on comptabilise ceux habituellement présents mais provisoirement absents. Les points de vue varient aussi selon que l’on définit le ménage comme l’ensemble des individus qui occupent un même logement ou selon qu’on se réfère à l’ensemble de ceux qui dépendent d’un même budget.
Quelles que soient les définitions retenues, les enquêtes ménage sont très complémentaires des autres sources d’informations. Elles présentent plusieurs avantages spécifiques. Par rapport aux recensements, les informations ainsi disponibles sont plus diversifiées et plus détaillées, l’emploi étant au coeur du questionnement. Par rapport aux enquêtes à partir des entreprises, les enquêtes ménages renvoient une image plus globale de l’emploi, comme combinaison de plusieurs activités individuelles et collectives au sein du ménage alors que les enquêtes en entreprise ne saisissent qu’un fragment des activités des individus.
On distingue deux familles d’enquêtes ménages : celles d’une part qui saisissent l’emploi de manière indirecte à partir d’investigations sur les revenus, celles d’autre part qui renseignent plus directement sur les conditions et les niveaux d’activités des membres des ménages. Dans tous les cas, il s’agit en général d’enquêtes par sondage à partir d’échantillons tirés sur la base des données des recensements.
les enquêtes sur les revenus des ménages, comme source indirecte d’informations sur l’emploi
Dans le temps les modalités et les contenus de ces enquêtes ont fortement évolué autour de trois approches principales selon que l’accent était mis sur la consommation, sur les niveaux de satisfaction des besoins essentiels ou sur la pauvreté. Aux lendemains des indépendances africaines, on a assisté à la multiplication des enquêtes ménages ou enquêtes consommation des ménages en vue de l’établissement des comptes nationaux dans une perspective de planification. Les enquêtes ménages ont ensuite connu un regain d’intérêt dans le cadre des réflexions et des travaux sur les besoins essentiels. (S. Radwan et T. AlfthanLes enquêtes auprès des ménages dans l’optique des besoins essentielsRevue International du Travail, vol 117, n° 2, mars-avril 1978). La troisième génération d’enquêtes ménages est dans le prolongement des précédentes. Il s’agit d' »enquêtes pauvreté » (ou appelée dans  certains cas « enquêtes DSA Dimension Sociale de l’Ajustement ») impulsées au départ par la Banque Mondiale au cours de la décennie 80 en relation avec la mise en oeuvre des programmes d’ajustement structurel dans la perspective de la construction de « filets de sécurité » pour les plus défavorisés afin de compenser les impacts sociaux négatifs de ces programmes.
b) Les enquêtes ménages plus directement centrées sur les conditions d’activités des membres des ménages
La méthodologie de ces enquêtes par sondage est simple dans son énoncé. Ces enquêtes se déroulent en deux temps. Dans un premier temps on recense les différents membres du ménage en les répartissant entre actifs et non actifs. Dans un second temps, chaque actif fait l’objet d’un questionnement spécifique en fonction de son « statut », selon qu’il est indépendant ou salarié ou quasi-salarié, dans le secteur moderne ou dans le secteur informel…chaque questionnaire faisant l’objet d’un fascicule particulier.
Diversifiées, ces sources sont beaucoup plus hétérogènes. Parmi celles-ci on distingue :
– les rapports techniques d’activités des ministères et/ou des institutions : le plus souvent, ils ne traitent que de manière accessoire ou indirecte des problèmes d’emploi sauf pour les institutions publiques spécialisées dans ce domaine (ministère du travail, office de la main d’oeuvre, agence de l’emploi et de la formation professionnelle…),
– les rapports d’activités, de suivi et d’évaluation des projets, en particulier quand il s’agit de programmes d’appui à la création d’emploi et/ou de renforcement des institutions chargées de la gestion de l’emploi,
– les rapports de mission des experts et des consultants nationaux et internationaux qui sont en général disponibles dans les bibliothèques des bureaux de zone des institutions de coopération internationales (PNUD, BIT, Banque Mondiale, Mission française de coopération, US AID…),
– les études spécifiques sur certains aspects de l’emploi réalisées par les institutions nationales de statistique et par les bureaux d’études nationaux et internationaux,
– les travaux des centres de recherche et des universités nationales sous la forme en particulier de mémoires, de thèses. De toute évidence, ces informations sont de qualité variable mais dans un contexte de rareté de l’information disponible, il serait dommage de les négliger.
12. Les sources d’information au niveau international
Elles se heurtent à deux limites principales. D’une part les données ainsi collectées sont souvent hétérogènes dans la mesure où elles reposent sur des concepts et des nomenclatures variables selon les pays. D’autre part, les données ainsi disponibles sont en général très globales et peu détaillées. D’un point de vue opérationnel l’exploitation de ces informations est cependant utile, en particulier lors de la préparation de missions à l’étranger pour donner un premier éclairage sur le contexte du pays de destination. Sur un plan plus analytique, elles présentent plusieurs intérêts :
– pour établir des comparaisons internationales et servir de référence à la présentation des situations nationales,
– pour repérer les spécificités nationales par rapport aux pays voisins ou limitrophes, ou par rapport à des pays à des niveaux de développement semblables,
– pour anticiper des évolutions prévisibles à la lumière des tendances observées dans les pays de référence.
Ces informations sont disponibles sous la forme de banques de données. Elles donnent lieu à la publication de tableaux annexés aux rapports que publient les principales institutions de coopération multilatérale.

2. Limites et insuffisances des systèmes d’information existants

L’inventaire des sources d’informations sur l’emploi, nous renvoie l’image de situations nationales contrastées, tant du point de vue des données disponibles que du point de vue de la qualité et de leur fiabilité. Dans les chapitres précédents, nous avons été amenés à critiquer dans le détail la pertinence des concepts disponibles d’emploi, d’activité, de chômage et de sous emploi. A ce niveau, nous aurons à apprécier les limites et insuffisances des informations disponibles correspondantes, autour de cinq constats.
Au cours de ces dernières années, un certain nombre d’initiatives positives (Cf. en particulier le lancement d’observatoires de l’emploi) ont été prises dans le sens d’une amélioration des systèmes d’information sur l’emploi. Pourtant les données dont on dispose datent le plus souvent de la période antérieure à la mise en oeuvre des programmes d’ajustement structurel. Cela est vrai des recensements généraux de population dont les plus récents ont été réalisés au cours de la décennie précédente. Cela se vérifie aussi pour les enquêtes emploi auprès des ménages. Les données ainsi disponibles sont incapables de rendre compte des mutations profondes et rapides qui se sont produites pendant toute cette période (transition démographique, montée de la pauvreté et des formes d’exclusion, généralisation des formes précaires d’emploi et des stratégies de survie….). Elles ignorent le plus souvent les nouvelles dynamiques d’emploi ou les sous estiment au moment même où il s’agit de les valoriser.
Pour dire les choses autrement, l’obsolescence de plus en plus rapide des données dans un contexte de mutations de fortes ampleurs, limite de manière très significative la qualité des informations actuellement disponibles.
Au moins jusqu’à ces dernières années, les informations disponibles étaient quasiment limitées aux seuls emplois du secteur moderne. Pourtant même dans ce domaine les informations sont fragmentaires. Les difficultés rencontrées sur le terrain à l’occasion de l’application des mesures de réduction des effectifs de la fonction publique en témoignent. Il ressort de l’observation des systèmes d’information existants deux grands absents : le secteur informel d’une part et le secteur agricole d’autre part, c’est à dire les secteurs les plus importants du point de vue des conditions de mobilisation de la main d’oeuvre.
Certes, s’agissant de la connaissance des emplois dans le secteur informel, des progrès sensibles ont été enregistrés, à partir de plusieurs méthodes d’enquêtes.  Toutefois ces enquêtes sur le secteur informel ne sont pas généralisées à l’ensemble des pays. Quand elles existent elles sont rarement mises à jour et ne font pas l’objet d’enquêtes de suivi. D’une manière plus générale, de très nombreuses zones d’ombre subsistent. Elles portent en particulier sur :
– certains segments du secteur informel (les unités localisées en milieu rural, les emplois ambulants et/ou à domicile…),
– sur les formes d’organisation collectives qui se développent dans ce secteur et dont on sait qu’elles constituent une dimension essentielle des programmes d’appui à ce secteur (groupements, associations, coopératives, fédérations…),
– sur les stratégies des acteurs individuels et collectifs,
– sur les modes d’articulation entre le secteur informel et le secteur moderne.
Les informations sur les emplois agricoles sont encore plus lacunaires et souvent, elles sont quasiment inexistantes. Dans les meilleurs des cas, on dispose de données sur les emplois au sein des exploitations. Mais qu’en est-il des emplois agricoles hors exploitation ? des emplois de service en milieu rural ? des conditions et niveaux d’activité des femmes ?. Le plus souvent on manque de données sur les temps de travaux en agriculture rendant particulièrement problématique une estimation du sous emploi saisonnier à partir de la méthode des normes d’emploi.
Ce constat concerne surtout les données sur le secteur moderne. Dans ce secteur les sources d’information sont multiples mais elles mesurent en général les mêmes choses sans que les résultats soient comparables.
Premièrement, faute de nomenclatures d’emploi détaillées les enquêtes dans ce secteur reposent sur des découpages élémentaires par secteur et par catégorie socio-professionnelle. Elles ne saisissent que des données globales et générales qui se limitent souvent au volume de l’emploi, alors que dans les faits, la tendance est à la diversification des formes d’emploi.
Un second problème tient à l’absence d’un fichier exhaustif d’établissements (et éventuellement tenu à jour) ou plutôt à une multitude de fichiers incomplets mais non comparables entre eux : les registres des caisses de prévoyance ou de sécurité sociale ; les listings de l’institut de la statistique qui servent à l’élaboration des comptes nationaux ; les listings qui résultent des déclarations fiscales ; ceux du ministère du travail établis à partir des déclarations annuelles de main d’oeuvre ; les registres des chambres consulaires et professionnelles… Se pose alors la question de la représentativité des échantillons et donc des données collectées, et de leur variabilité en fonction des listings de référence.
24. Les informations disponibles sont peu fiables
Ce constat est très largement le résultat des définitions des concepts utilisés et de leur décalage par rapport aux situations dont ils doivent rendre compte. D’autres explications sont plus d’ordre méthodologique.
En premier lieu, faute d’un vocabulaire stabilisé et partagé, et du fait de l’absence de nomenclatures communes et acceptées entre les acteurs concernés (administrations, services statistiques, directions d’entreprise….), la fiabilité des déclarations est souvent très aléatoire rendant délicat tout travail de comparaison. Il en est ainsi en particulier des données sur les qualifications de la main d’oeuvre ou sur le statut des personnes occupées.
Deuxièmement, ces données sont peu fiables en raison du comportement de rétention des producteurs des informations. Leur hostilité et leurs résistances sont encore plus fortes quand on leur demande plusieurs fois la même chose, surtout dans des domaines qu’ils considèrent comme « confidentiels » (chiffre d’affaires, salaires, licenciements…) ou à ne pas communiquer à l’administration pour éviter tout risque de contrôle. De fait l’impossibilité de vérifier la qualité des déclarations des entrepreneurs limite la fiabilité des données ainsi collectées.
Troisièmement le degré de fiabilité des données renvoie à la question des compétences du corps des enquêteurs. Ce qui est en cause c’est souvent le manque de disponibilité d’enquêteurs spécialisés et formés.
Il s’agit là d’une limite majeure des systèmes d’informations disponibles. Ils interviennent peu ou mal en appui à la conception et à la mise en oeuvre des politiques et des stratégies d’emploi. Trois constats en témoignent.
Premièrement, les rapports d’enquête s’apparentent le plus souvent à de simples annuaires statistiques. On laisse le soin aux utilisateurs (responsables politiques, opérateurs économiques, responsables d’organisations syndicales et professionnelles…) de procéder au travail d’analyse et d’interprétation… qui est pourtant du domaine de compétence des techniciens de l’emploi.
Deuxièmement, les enquêtes se limitent en général à mesurer et à saisir une situation à un moment donné plutôt qu’à rendre compte d’évolutions. Les données disponibles sont statiques, alors que d’un point de vue opérationnel on a besoin de repérer des dynamiques pour pouvoir faire des anticipations et apporter d’éventuelles rectifications. D’une manière plus générale, ce qui manque, c’est à la fois des données de suivi et des données prospectives à partir de l’évaluation des tendances antérieures.
Troisièmement, ces systèmes d’information s’inscrivent dans une logique centralisatrice, largement héritée de la période antérieure de la planification. Au moment où l’on assiste à la fois à des politiques de décentralisation et de déconcentration, il apparaît urgent de concevoir et de mettre en place des systèmes plus décentralisés d’information, plus proches des niveaux où se posent les problèmes.
L’identification des insuffisances et des faiblesses des systèmes d’informations sur l’emploi témoigne de l’ampleur et de la diversité des améliorations à apporter dans ce domaine. En toute hypothèse, il s’agit là d’une tâche prioritaire, compte tenu de la complexité croissante des problèmes à résoudre en matière d’emploi et de gestion des ressources humaines. Cela implique qu’au préalable on procède à un double inventaire :
– un inventaire des sources et des informations disponibles en précisant le contenu, la périodicité, les modes de diffusion et d’accès à l’information,
– un inventaire des besoins de la part des utilisateurs potentiels.

3. L’amélioration des systèmes d’information: les observatoires de l’emploi et de la formation

Tant qu’en matière de gestion et de planification de l’emploi on se contentait d’une approche adéquationiste, avec comme principale préoccupation la recherche de grands équilibres entre les besoins du système productif et les sorties du système éducatif, il n’apparaissait pas nécessaire de se doter de systèmes élaborés d’informations sur l’emploi. Avec l’émergence et la montée de la crise de l’emploi dans les pays en développement dans le courant de la décennie 80, la demande d’informations sur l’emploi s’est rapidement amplifiée, au fur et à mesure que le traitement de ces problèmes devenait de plus en plus compliqué.
Dans ce contexte, et pour répondre à une demande sociale de plus en plus forte, le BIT a mis sur pied au cours de la décennie 80, un important programme de coopération technique en vue d’aider les pays en développement d’Afrique, d’Asie et d’Amérique latine à se doter de systèmes pertinents d’information. Ce programme s’est traduit par l’organisation d’un grand nombre de missions d’identification et d’évaluation des données disponibles, de séminaires nationaux et régionaux, et par l’animation de multiples sessions de formation de cadres chargés de la conception et de la mise en oeuvre de ces programmes. A l’issue de ce programme deux manuels et guides de formation ont été publiés, dont les contenus sur de nombreux aspects (tant du point du diagnostic que de la formulation de propositions) restent d’actualité :
– un guide pour l’ensemble des pays en développement : Information sur l’emploi et la main d’oeuvre dans les pays en développement, BIT, Genève, 1986,
– un guide pour les pays africains : Information sur l’emploi et la main d’oeuvre dans les pays africains d’expression française, BIT, Genève, 1989
Suite aux réductions budgétaires qui ont suivi la mise en oeuvre des programmes d’ajustement structurel, ces initiatives d’amélioration des systèmes d’informations sur l’emploi, ont dû être interrompues. On a assisté au contraire à une assez forte dégradation de la qualité des informations disponibles et à un gaspillage des compétences et des savoirs faire accumulés au cours de la période antérieure, en relation avec la réduction des budgets publics particulièrement pour tout ce qui concernait les domaines des enquêtes et des études.
Ce n’est qu’au début de la décennie 90 que de nouvelles initiatives ont été prises pour accompagner et faciliter les ajustements souhaités en matière d’emploi. Elles se sont traduites sous la forme de la mise  en place d’observatoires de l’emploi et de la formation . Ces dispositifs sont dans le prolongement des programmes antérieurs d’amélioration des systèmes d’informations sur l’emploi.
Depuis quelques années, on assiste à la multiplication des observatoires de l’emploi et de la formation en Afrique. Ces dispositifs sont dans le prolongement d’initiatives antérieures d’amélioration des systèmes d’informations sur l’emploi. Ce qui est nouveau C’est leur systématisation pour en faire quasiment « une mode » avec tous les dangers que cela implique.
Quelques références bibliographiques sur les observatoires en Afrique
– OIT (Bureau Régional pour l’Afrique), Les observatoires de l’emploi et de la formation, rapport de la consultation technique, Abidjan, 11-12 septembre 1995.
– OIT/ENAMO (avec la collaboration de C. Garcia), Les observatoires de l’emploi et de la formation en Afrique du Nord-Ouest, des outils d’aide à la décision, ENAMO, Dakar, 1996.
– ORSTOM, Systèmes d’information et questions de développement, C ahiers des Sciences Humaines, N° spécial, Vol 32, N°4, 1996, en particulier la contribution de M. Piron, « Systèmes d’informations et observatoires en sciences sociales ».
– A. Rosanvallon, Les observatoires sur l’emploi : un nouvel outil de gestion des relations emploi-formation, IREPD-Université Pierre Mendès France de Grenoble, Notes de travail N° 30, Grenoble, novembre 1994.
– A. Rosanvallon, T. Houedete, Les observatoires africains de l’emploi et de la formation : réalités et perspectives, IREPD-Université Pierre Mendès France de Grenoble, Université Nationale du Bénin, septembre 1999.
Il n’existe pas une configuration unique ou un modèle standard d’observatoire. Compte tenu de l’hétérogénéité et de la diversité des situations  nationales de référence en matière d’emploi, il ne peut en être autrement. De fait, on constate des dispositifs d’observations diversifiés en fonction :
– de leur ancienneté, les premiers ayant été lancés au début de la décennie 90. Cependant, même si les anciennetés sont variables, on peut considérer que dans nombre de cas, la phase actuelle reste encore une phase de lancement d’expériences non encore totalement stabilisées,
– des moyens qu’ils mobilisent, la gamme des expériences nationales étant relativement ouverte. Ils ont cependant en commun le fait que les financements de la très grande majorité d’entre eux dépendent de bailleurs de fonds internationaux,
– de leurs statuts, le plus souvent les observatoires sont rattachés au Ministère du travail et/ou de l’emploi
3.2. Leurs fonctions
Par delà ces spécificités, les fonctions assignées aux observatoires sont de même nature, au moins au niveau des déclarations d’intention et des projets. Un très large consensus se dégage sur une définition en « négatif » par rapport à ce que ne sont pas les OAEF autour d’un double leitmotiv. Ils ne sont :
– ni une super structure ou une super institution statistique, spécialisée dans les domaines de l’emploi et de la formation et chargée de pallier les carences ou les insuffisances des organismes statistiques existants,
– ni une nouvelle instance de décision en matière d’emploi et de formation qui, sous prétexte de coordination, interviendrait en amont des centres de décisions existants.
Les observatoires ont vocation :
– à améliorer très sensiblement les systèmes d’information sur l’emploi et la formation, en regroupant les données disponibles pour leur donner du sens, et en privilégiant la « remontée » des informations sur les nouvelles dynamiques qui traversent les marchés du travail pour pouvoir les amplifier,
– à faire de l’information un véritable outil d’aide à la décision. Ils visent à constituer de véritables centres d’expertise dans les domaines de l’emploi et de la formation (centres d’évaluation et de suivi des marchés du travail, centres de diagnostic et de bilan, centres de suggestions et de propositions),
– à constituer un lieu d’échanges, de coordination et de dialogue, en les positionnant au sein de réseaux regroupant les principaux partenaires concernés,
– à devenir un lieu de prospective des emplois et des qualifications
3.3. Quelle évaluation ?
Ces observatoires sont de création trop récente pour que l’on puisse évaluer de manière définitive, leurs impacts en matière d’amélioration des informations dans le champ de l’emploi. L’impression qui domine cependant est que dans la majorité des cas, la construction de ces dispositifs est en panne. On peut même penser que la question de la pérennité des observatoires est posée, compte tenu des prises de position souvent critiques des bailleurs de fonds internationaux.
S’il est trop tôt pour évaluer les réalisations des observatoires (sauf sous la forme d’un énoncé des rapports publiés) et surtout les dynamiques qu’ils sont censés impulser, il apparaît que leur mise en oeuvre se heurte à de nombreuses difficultés. Elles tiennent en particulier :
– à la complexité de la tâche d’autant plus grande que les systèmes d’informations sont sinistrés et que les outils d’analyse disponibles manquent de pertinence (Cf. les commentaires précédents),
– à la nouveauté de la tâche et au manque d’expérience collective accumulée et mobilisable dans ce domaine,
– à la « jeunesse » des pratiques du dialogue social entre partenaires sociaux.
Plus généralement le renforcement des observatoires suppose l’acquisition par ceux qui sont chargés de les piloter, d’une nouvelle culture (en terme d’ouverture, de curiosité, de recherche…) et de nouvelles pratiques (en terme de gestion de réseaux, d’animations de relations partenariales, de dialogue…). Or toutes ces conditions sont très rarement satisfaites de la part des administrations ou des institutions publiques qui ont été formées au contrôle, à la gestion et à l’administration courante.
A l’avenir, plusieurs axes de développement des observatoires devraient être privilégiés dont trois sont prioritaires. Ils concernent :
– la mise en place d’observatoires au niveau local et régional, comme outil d’aide à la décision et au pilotage des politiques locales d’emploi,
– une meilleure articulation de ces dispositifs d’observation sur l’emploi aux autres systèmes plus généraux d’informations du type observatoires de la pauvreté, observatoires du changement social ou des dimensions sociales de l’ajustement…,
– une amélioration des conditions et des niveaux d’appropriation des travaux des observatoires par les acteurs qui participent à la gestion des problèmes d’emploi aux niveaux local, régional et national.
Personne ne conteste l’ampleur des enjeux et des défis sous-jacents à la résolution des problèmes d’emploi dans le monde et dans les pays en développement en particulier. Les expériences récentes en Afrique, en Amérique Latine et en Asie en particulier témoignent que le marché est une instance de régulation incapable de résoudre à lui seul ces problèmes. Il est devenu banal de considérer que ce qui était en cause, c’était la capacité des Etats à intervenir de manière plus efficace sur les marchés. Cela suppose que l’on confie à l’état de nouvelles fonctions, dont celle de collecter et de mettre à la disposition des acteurs et des institutions concernés des informations fiables et pertinentes. Cette exigence est d’autant plus incontournable que comme nous l’avons observé dans ce chapitre, les systèmes d’informations sur l’emploi existants sont particulièrement défaillants.
Dans ces conditions, connaître et reconnaître les faiblesses et les insuffisances des observatoires ne doit pas conduire à leur remise en cause. Au contraire ce travail d’évaluation doit participer à la recherche de nouveaux moyens susceptibles de les dépasser, dans la perspective de la recomposition et de l’amélioration des systèmes d’informations sur l’emploi disponibles
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