Cours emploi développement 2. Diagnostic 21. Démarche et méthodes

Université Pierre Mendès France de Grenoble
Cours emploi et développement
André Rosanvallon

Partie 2 : le diagnostic sur l’emploi

21. Méthodes et démarche du diagnostic

1. Les étapes de la démarche de diagnostic

La démarche en matière de diagnostic est semblable à celle que l’on utilise en matière de recherche. Elle s’en différencie cependant sur un point central. La finalité d’un travail de recherche est d’ordre analytique. Elle vise la connaissance et l’interprétation la plus fine et la plus générale possible d’une réalité à partir d’un corpus théorique pour enrichir ce corpus. Par contre, le diagnostic dans une démarche d’expertise à une finalité plus opérationnelle. Pour cela, elle doit déboucher sur des recommandations, la phase d’analyse n’étant qu’un préalable à la prise de décision. La démarche de diagnostic comporte plusieurs phases dont cinq sont principales.
Cette première phase consiste à poser le(s) problème(s) à l’origine de la demande du diagnostic et à préciser quelle est (ou quelles sont) la ou les questions qui justifie(ent) l’établissement d’un diagnostic. Le plus souvent, il s’agit d’une question posée par un donneur d’ordre sur la base d’un document qui précise les termes de référence de la demande de diagnostic, sous la forme d’un cahier des charges. Le document indique en principe : le contexte dans lequel s’inscrit la demande de diagnostic, les finalités et les justifications de la demande, les résultats attendus du diagnostic, et sa durée. La question posée par le donneur d’ordre est souvent générale. Dans un premier travail, on cherche à préciser le contenu de la question posée. Cela revient à faire préciser par le donneur d’ordre la problématique qui la sous tend en la resituant dans son contexte et à identifier la manière dont le donneur d’ordre perçoit les problèmes à résoudre. Une fois la question posée et ainsi explicitée, on se livre à une première investigation. Elle a pour but de délimiter le sujet et la ou les question(s) posée(s).
La démarche est largement inductive. Le choix de questions et d’hypothèses pertinentes repose sur un premier inventaire des informations disponibles et sur leur premier traitement. En même temps on procède à un travail documentaire sur le sujet en dépouillant la littérature existante sur les thèmes que l’on se propose d’aborder.
Naturellement, quand cela est possible, on se réfère à sa propre expérience professionnelle en tenant compte d’éventuels changements de contexte. Dans tous les cas, il est fortement recommandé de recueillir le maximum de premiers avis d' »experts » (nationaux et internationaux) et de chercher à s’approprier leurs propres connaissances par rapport au pays ou à la région concernée et par rapport au thème du diagnostic.
Dans ces conditions, il est très important pour un opérationnel de terrain de savoir gérer des banques de données (sous la forme de données statistiques mais aussi sous forme de fiches de lecture et de compte rendus d’entretiens) et des réseaux d’hommes-ressources (à partir de la constitution et et de l’exploitation de fichiers et de carnets d’adresse et de téléphones).
A l’issue de cette première phase, on a :
– précisé la question et/ou le problème posé en la (le) resituant dans leur contexte pour faire apparaître les enjeux stratégiques sous jacents,
– traduit la question et/ou le problème sous la forme d’une série d’hypothèses à vérifier,
– identifié quelles sont les informations disponibles et manquantes nécessaires pour répondre à la question posée et pour vérifier les hypothèses de départ.
12. La phase 2 : le choix des méthodes les plus pertinentes pour répondre à la question posée
Comme nous l’avons signalé ci-devant, il existe une batterie de méthodes possibles d’investigations : recensements, enquêtes auprès des ménages ou des entreprises, interrogations de leaders, enquêtes monographiques dont celles de type success-stories, exploitation et traitement de banques de données… Le choix de la méthode la plus pertinente dépend de plusieurs facteurs. Il est largement fonction des inventaires précédents, en particulier des informations disponibles et manquantes, et que l’on se propose de collecter. Il dépend aussi des acteurs et des institutions concernés à l’origine de la demande de diagnostic, compte tenu des niveaux auxquels ils interviennent et des fonctions qu’ils exercent (services centraux des ministères, collectivités territoriales, animateur de projet…). Il dépend enfin des délais et des moyens dont on dispose (humains, financiers, matériels…).
Par delà la diversité des solutions possibles, quelques recommandations de portée plus générale sont à prendre en compte qui sont signalées ci-après.
13. La phase 3 : la collecte de l’information
Naturellement, son contenu est fonction des choix méthodologiques précédents. Quelle que soit la méthode retenue, un diagnostic comporte et articule toujours plusieurs éléments.
On peut classer ces différents éléments autour de cinq thèmes principaux :
– l’environnement de l’emploi : démographique et économique,
– l’ampleur et les caractéristiques du chômage et du sous-emploi,
– les niveaux et les conditions de mobilisation de la main d’oeuvre selon les formes d’organisation des activités économiques,
– les modes d’ajustement et désajustement des relations emploi-formation,
– l’émergence de nouvelles dynamiques d’emploi : contenu et limites.
Pour chacun des thèmes et de ces éléments on précise :
– quelles sont les questions et les hypothèses à vérifier compte tenu des problèmes qui se posent et des enjeux qui les sous-tendent ?
– quels sont les indicateurs pertinents (directs et indirects) par rapport aux questions posées, susceptibles de vérifier la validité des hypothèses retenues ?
– quelles sont les sources d’informations correspondantes et quelles sont les investigations à mener pour compenser les faiblesses et les insuffisances des informations disponibles ?
Ces différents questionnements servent de trame à la conception et à la définition du guide d’entretien et/ou de la grille de lecture. Le plus souvent on procède à une phase préalable de pré-enquête. Celle-ci est utile d’une part pour affiner et valider ces questionnements et d’autre part pour vérifier l’intérêt et la pertinence des données susceptibles d’être collectées. Le danger est en effet de rassembler avec beaucoup de difficultés des données qui par la suite s’avèreront peu ou pas exploitables. Compte tenu de la faiblesse et des insuffisances des informations disponibles dans le domaine de l’emploi, cette phase est toujours compliquée. En permanence, pendant le déroulement de cette phase, on doit se préoccuper de la qualité et de la fiabilité des informations collectées.
14. La phase 4 : le traitement et l’analyse des données collectées
Il s’agit d’organiser les informations disponibles pour pouvoir les interpréter, leur donner « du sens » en se reportant aux hypothèses de départ, à la définition de la question posée et aux objectifs recherchés. La démarche est itérative. Il peut être nécessaire en effet de redéfinir les questions de départ, à la lumière des informations collectées. La démarche est par ailleurs participative. Par souci de pertinence dans le travail d’interprétation des données, on a intérêt à s’appuyer le plus possible sur les « expertises » disponibles dans le domaine considéré, en particulier sur celles des publics bénéficiaires concernés par les problèmes traités.
Cette phase se subdivise en plusieurs temps:
– premier temps : on regroupe et on classe les données préalablement collectées par thèmes, en différenciant d’une part les éléments positifs significatifs de potentiels à valoriser et d’autre part les éléments négatifs significatifs de contraintes ou de dysfonctionnements,
– second temps : on hiérarchise par ordre croissant ou décroissant d’importance, les différents éléments positifs d’une part, puis les différents éléments négatifs d’autre part,
– troisième temps : on interprète et on analyse ces différents éléments en privilégiant une approche systémique. Il s’agit alors de repérer et d’expliciter les relations d’interdépendance entre les différents éléments identifiés et hiérarchisés en essayant d’anticiper leurs évolutions prévisibles,.
-quatrième temps : on propose et on justifie les recommandations suggérées par le travail d’analyse précédent en réponse aux questions et aux hypothèses initialement posées, à l’origine de la demande du diagnostic.
15. La phase 5 : la restitution et la publication des résultats du diagnostic
A tort on a souvent tendance à sous-estimer l’importance de cette phase. Il faut au contraire accorder un grand soin à celle-ci. On se préoccupera en particulier de rendre compte des résultats des investigations à ceux qui ont été interrogés, et de choisir un support adapté au public visé par la restitution de l’information. Plusieurs modalités sont en effet possibles du type : rédaction d’un rapport, animation d’une « table ronde ». Dans tous les cas, il s’agit de faire partager les éléments de diagnostic et les solutions alternatives proposées, et de confronter différents points de vue. Surtout cette phase est centrale dans la perspective d’une appropriation par les publics concernés, des résultats des investigations menées par les techniciens. Il est recommandé de procéder en deux temps. A l’issue d’un premier travail d’inventaire, on élabore un pré-diagnostic soumis à la critique aux commentaires et aux observations des groupes concernés. Ce n’est que dans un second temps, à l’issue de cette première confrontation que l’on finalise le document définitif.

2. Quelques recommandations d’ordre méthodologique

Quelques recommandations empiriques de portée très générale, sont susceptibles de faciliter le travail de diagnostic et de dépasser au moins partiellement les défaillances des systèmes d’informations disponibles. Sans chercher à être exhaustif, nous en privilégierons six.
C’est une nécessité dans une perspective d’aide à la décision, dans la mesure où ce qui est en cause, c’est de pouvoir anticiper les évolutions prévisibles pour orienter les choix à prendre en fonction des objectifs recherchés. Pour ce faire, il est très important de repérer le sens et la nature des dynamiques antérieures ainsi que leurs variables déterminantes. On focalisera les observations sur la réalité et les significations des points d’inflexion ou de retournement de tendances. On s’interrogera sur le caractère réversible ou non de ces évolutions. On distinguera alors deux séries d’évolutions :
– les évolutions structurelles sur le moyen et le long terme dans une perspective prospective, ce qui suppose de suivre les relations et les proportions entre les indicateurs pertinents de la situation de référence,
– les évolutions conjoncturelles, qui portent sur le court terme, en particulier celles qui concernent le fonctionnement du « marché du travail ».
D’un point de vue méthodologique, cette recommandation implique :
– la construction et le suivi de tableaux de bords à partir d’indicateurs pertinents susceptibles de jouer le rôle de « clignotants », et qui constitueront les matériaux de base de dispositifs de type « observatoires de l’emploi »,
– que l’on se préoccupe en matière d’emploi à la fois des stocks et des flux.
Au fond, le professionalisme des techniciens de l’emploi, à l’image de celui des comptables nationaux, consiste à reconstruire des grandeurs globales à partir de données partielles mais significatives. Dans la très grande majorité des cas, il convient d’être moins préoccupé par la précision du chiffre – qui risque d’être accessoire d’un point de vue opérationnel – que par la signification et par le travail d’analyse et d’interprétation.
Compte tenu des difficultés et des contraintes de l’exhaustivité (en particulier pour des raisons de coût) on privilégiera :
– les enquêtes monographiques en choisissant des situations significatives de type « success-stories »,
– les enquêtes légères, moins coûteuses et répétitives, dont les résultats peuvent être diffusés rapidement
– les données qualitatives qui facilitent ensuite le travail d’interprétation et d’analyse des données quantitatives.
Souvent, pour compenser l’absence de données directes, il est recommandé de collecter des données plus indirectes (ex : les statistiques sur les constructions de logements pour estimer les emplois dans le secteur moderne du BTP).
Les données de structures ne sont que des résultats difficiles à interpréter en soi. Ce sont les stratégies d’acteurs et des institutions qui déterminent ces données. Dans ces conditions, il est essentiel de les repérer et de les expliciter.
La prise en compte du rôle des institutions est au coeur des travaux de l’économie néo-institutionnelle, dans le champ du développement (Cf Y. Hé « Economie néo-institutionnelle et développement – une analyse synthétique », Revue d’économie du développement, N°4, 1994). Pour les tenants de cette école, les institutions ne sont pas une donnée exogène au fonctionnement des systèmes économiques de référence. Elles résultent de choix stratégiques des acteurs qui cherchent à minimiser les « coûts de transactions » correspondants aux coûts de fonctionnement du système d’échanges, en particulier les coûts d’accès au système d’informations. Le mérite des travaux de ce courant est d’avoir dépassé la dichotomie marché-Etat et d’avoir mis en évidence l’existence d’institutions intermédiaires – que certains qualifient de micro-institutions – plus performantes en terme de réduction des coûts de transactions compte tenu de leurs modes de fonctionnement. Elles sont constituées pour reprendre la définition de Coase (1937) un des fondateurs de cette école, « comme un groupe de personnes délibérément unies pour faire avancer les intérêts du groupe »par opposition au marché qui est un assemblage de personnes qui veulent procéder à un échange de biens. Elles se manifestent souvent au niveau local et de manière plus ou moins informelle. Elles ont en commun de reposer sur des relations de confiance et de solidarité et sur des accords fondés sur la coopération, la négociation et la persuasion.
Ces travaux sont particulièrement féconds, appliqués à l’analyse actuelle des pays en développement, compte tenu d’une part de l’importance des coûts de transaction dans ces pays et des défaillances des mécanismes de marché et des institutions étatiques et compte tenu d’autre part des dynamiques d’emploi qu’elles impulsent (Cf ci-après). Les observations que l’on peut faire sur le terrain, en Asie, en Afrique et en Amérique Latine, témoignent de la diversité et de la robustesse de ces institutions intermédiaires comme acteurs du développement.
D’un point de vue opérationnel, la prise en compte de la réalité de ces institutions est essentielle :
– lors de la phase de diagnostic de l’emploi, en particulier : pour interpréter les informations collectées, pour identifier les initiatives à la base à l’origine des dynamiques les plus significatives, et pour recenser éventuellement les « créneaux porteurs » autour des emplois de proximité,
– à l’occasion de la mise en oeuvre des politiques d’emploi , en particulier : pour adapter les politiques nationales à leur contexte local et aux caractéristiques des publics cibles, et pour organiser les interfaces entre les centres de décisions et les bénéficiaires de ces politiques.
Pour rendre compte de ces institutions, le diagnostic porte sur plusieurs éléments que l’on peut regrouper autour de quatre préoccupations principales :
– l’inventaire des institutions et des acteurs qui interviennent en matière d’emploi. Parmi les institutions on distingue les institutions selon leur statut juridique (publiques, para-publiques et privées de type ONG, groupements, associations de producteurs et/ou de quartiers…) et selon leur niveau d’intervention en insistant en particulier sur les processus de décentralisation (collectivités locales) et de déconcentration. Parmi les acteurs, il faut être attentif à bien repérer les « nouveaux acteurs » qui sont les « leaders » et les responsables des institutions précédemment citées dans la mesure où ce sont généralement les plus dynamiques et les plus aptes à exprimer les besoins et les attentes des publics qu’ils représentent,
– l’identification et l’évaluation des fonctions exercées par ces acteurs et ces institutions en matière d’emploi dans les domaines : de l’information (tant en direction des publics cibles sur le contenu et les conditions d’accès aux éventuels dispositifs d’appui à l’insertion et à la recherche d’emploi qu’en direction des employeurs potentiels), de la formation des demandeurs d’emploi pour relever leur niveau d’employabilité, de la sensibilisation, du conseil, du suivi et de l’assistance technique, de la mise en relation avec le système bancaire et/ou les bailleurs de fonds… .
– la présentation des modes de fonctionnement interne des institutions ainsi repérées en s’interrogeant sur leur histoire, et en qualifiant leurs modes de désignation des représentants, de participation aux décisions et formes de contrôle…
– le repérage des modes d’articulation de ces institutions avec leur environnement en insistant sur les modalités éventuelles de coordination et mise en cohérence avec les autres institutions impliquées directement ou indirectement dans la gestion des problèmes d’emploi.
Par « expert » nous désignons les personnes susceptibles de fournir des informations pertinentes quel que soit leur statut (responsable d’une ONG, d’une organisation syndicale ouvrière, représentant d’une chambre consulaire…). Compte tenu de la complexité croissante des modalités de fonctionnement du marché du travail, la démarche de diagnostic suppose que l’on mobilise le maximum « d’hommes ressources » ou « d’informateurs clefs » (BIT).
Pour dire les choses autrement, la démarche de diagnostic renforce la nécessité d’une intervention en réseaux associant l’ensemble des acteurs (techniciens et décideurs « politiques ») et des institutions concernés tant pour la collecte d’informations pertinentes que pour leur interprétation et/ou que leur traduction en terme de recommandations. Pour la gestion de ces réseaux, on doit se préoccuper de la mise en place et du fonctionnement des instances de concertation et de dialogue en distinguant les instances techniques (du type comité technique de suivi) des instances plus politiques (du type comité de pilotage).
Dans une perspective d’aide à la décision, plusieurs inventaires sont essentiels (même si leur réalisation est compliquée) :
– les inventaires centrés sur les potentiels à valoriser en terme de compétences et de savoirs-faire en faisant ressortir ceux qui sont spécifiques à l’espace de référence. Deux moyens d’investigation sont susceptibles de faciliter ces inventaires : premièrement, des études monographiques sur des produits et/ou des filières en y associant les « leaders » et les groupes professionnels concernés ; deuxièmement, l’organisation de manifestations destinées à présenter les résultats de ces savoirs faire sous la forme par exemple de foires expositions, de concours d’initiatives locales…,
– les inventaires des initiatives locales les plus significatives : dans la perspective de l’ingénierie de projet et de leur mise en oeuvre, de tels inventaires sont utiles, dans la mesure où trop de projets les ignorent alors que ce qui est en cause, c’est précisément leur valorisation et leur amplification,
– les inventaires des « créneaux porteurs d’emploi » ou des « gisements et opportunités d’emploi à mobiliser ». Ces différentes notions sont de plus en plus fréquentes en relation avec l’intensification des programmes d’appui à l’auto-emploi. De tels inventaires visent la réalisation de catalogues d’activités potentielles, ou de portefeuilles d’idées de projets, à destination de publics qui s’interrogent sur les types d’activités à développer. L’expérience nous oblige à être très prudents sur la portée opérationnelle de cette approche pour des publics n’ayant aucune idée de projet préalable. Par contre ces inventaires constituent un élément essentiel dans une étude de marché destinée à vérifier la faisabilité et l’opportunité d’une idée de projet. Il existe plusieurs banques de données au niveau international sur les opportunités d’emploi en relation avec le recours à des technologies appropriées. Pour les compléter et les adapter aux contextes locaux, on procède à la réalisation d’études de marché (à partir d’enquêtes monographiques, de l’exploitation de données d’évolution sur le marché de tel ou tel produit). Une autre approche, complémentaire à celle-ci, consiste à interroger les associations et groupements sur les créneaux potentiels d’emploi autour des opportunités des emplois de proximité.
Parmi les « groupes cibles » à privilégier dans un diagnostic d’emploi, trois sont prioritaires étant particulièrement défavorisés dans le domaine de l’emploi :
– les jeunes, en particulier les déscolarisés, qui sont les premières victimes de la crise et qui sont confrontés à des difficultés de plus en fortes en matière d’insertion professionnelle,
 les migrants, qu’il s’agisse des migrants dans le cadre de l’exode rural ou des immigrés étrangers qui font l’objet de pressions croissantes dans les contextes nationaux de crise
– les femmes qui font l’objet de multiples pratiques discriminatoires et qui participent aux dynamiques d’emploi actuellement les plus intéressantes en Afrique.
Pour chacun de ces groupes, le diagnostic visera à repérer quelles sont leurs caractéristiques particulières et à identifier quels sont les problèmes spécifiques auxquels ils sont confrontés.
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